[NOTA PRELIMINAR: O leitor menos paciente pode perfeitamente saltar os parágrafos iniciais e ir diretamente para a secção PARA QUE SERVE UM PROVEDOR DO URBANISMO? onde encontrará o essencial da proposta.]
Em qualquer autarquia, as questões de urbanismo são questões complicadas. Quando ocorrem em grande escala ou em zonas sensíveis, geram incredulidade, desconfiança e contestação, que se vão materializando na esfera pública através de polémicas na imprensa, pelas vozes autorizadas, e nas redes sociais, pela vox populi, assumindo muitas vezes a forma de petições públicas tipo abaixo-assinados, mas também a de reclamação junto dos executivos e assembleias municipais, acabando estas dissolvidas na rotina da ordem de trabalhos. Não tão poucas vezes quanto isso, degeneram em denúncia ao Ministério Público, acabando em tribunal, com sortes incertas, mas seguramente demoradas.
As motivações podem ser várias. Umas mais egoístas, outras mais eivadas por um cada vez mais raro proselitismo cívico. Todas humanamente válidas. O cidadão comum, legitimamente, sente-se defraudado com o desrespeito pelos prazos na tramitação do seu processo, ou descontente quando o vizinho parece estar a abusar dos seus direitos, construindo onde nada deveria haver, ou desconfiado de que nem todos são tratados de forma igual quando aquilo que foi permitido a uns não lhe foi a ele próprio permitido. Para além destas questões urbanísticas menores, mas do tamanho do mundo para quem as sofre, existem as questões urbanísticas que saltam para o domínio da boa governança da coisa comum. Quantos pisos pode ter um edifício? Porquê ali e não acolá? Quantos hotéis mais caberão dentro desta cidade já por si apertada? O que fazer quando uma cidade quer dormir e não a deixam? Os espaços verdes são apenas espaços sobrantes? Onde é que vamos arrumar estes automóveis todos que todos os dias nos entram pela cidade adentro? O interesse de todos e das próximas gerações está a ser devidamente salvaguardado contra os interesses particulares e imediatos de alguns? Estamos a fazer uma cidade boa para os nossos filhos?
As questões elencadas já por si são de complicada resposta. Desconfio mesmo que algumas nunca poderão ter uma resposta definitiva. Para complicar, a floresta de leis, regulamentos e normas técnicas é de tal forma densa e obscura que o cidadão normal, desarmado e sem mapa — se é que alguém alguma vez conseguiu fazer um mapa fiável deste labirinto de labirintos — não tem qualquer hipótese. A complexidade e a opacidade das leis e regulamentos criam a ocasião e o resto já se sabe. Sejamos honestos: quantos entre nós sabem o que é e para que serve um Plano Diretor Municipal, um Código Regulamentar Municipal ou um Plano de Pormenor? Ou, para abreviar de vez, vamos ver quem dentre vós será capaz de descodificar esta bela coleção de siglas: UOPG, ORU, ARU, RAN, REN, RJIGT, CAOP, PMOT, POC, POOC, ZMT, ZTP, RGR, PMRR, AVA, APA, PRN, FMSAU, PNPOT, PROT, RGEU, RJRU, RJUE, AUGI, RJRU, RJAIA, EIA, ZPE, IIP, MIP, SIP, MIM, SIM. Isto é apenas uma amostra. Existem às centenas, senão mesmo aos milhares. Algumas destas siglas até já podem estar mortas. Não sei para onde vão as siglas quando a coisa nomeada se extingue. Algumas, por exemplo, tendem a continuar a assombrar os documentos e as repartições, apesar de já nada significarem.
E por falar em repartições. A própria administração pública tende a (des)organizar-se de forma labiríntica. Já não bastava ter várias camadas — não necessariamente comunicantes entre si —, como também, dentro de cada camada, ocorre frequentemente o processo de milfolhização, ou seja, o desdobramento, segundo um processo por partenogénese, de cada sector em várias subcamadas, lembrando o resultado final um pastel de mil-folhas. Tomemos o exemplo da orgânica da Câmara Municipal do Porto: as questões de urbanismo estão repartidas por diversas direções, departamentos, divisões e gabinetes municipais. O porta-aviões é a Direção Municipal de Desenvolvimento Urbano, que comporta dentro de si o Departamento Municipal de Planeamento Urbano, o Departamento Municipal de Estudos e Projetos Urbanísticos e o Departamento Municipal de Gestão Urbanística. Estes departamentos, por sua vez, estão subdivididos em nove divisões municipais. O cidadão comum, compenetrado nos seus próprios afazeres, não se interessará por assuntos como o planeamento urbano e afins. Tipicamente, só acordará para estas questões urbanísticas quando ele próprio tiver de levar avante um processo de licenciamento ou apresentar queixa por causa das obras do vizinho. No primeiro caso, terá de interagir com a Divisão Municipal de Apreciação Liminar, a Divisão Municipal de Gestão de Procedimentos Urbanísticos e a Divisão Municipal de Apreciação Arquitetónica e Urbanística, que são as divisões operacionais do poderoso coração da máquina burocrática do urbanismo, que é o Departamento Municipal de Gestão Urbanística acima referido. Naturalmente, a mediação será feita pelos técnicos de atendimento, nem sempre plenamente familiarizados com as nuances dos processos urbanísticos, da Divisão Municipal do Atendimento, sob alçada da Direção Municipal de Serviços ao Munícipe. Se tudo correr bem, e se não for uma obra complexa — se não estiver dentro de uma Zona de Interesse Arqueológico e obrigar ao acompanhamento do Departamento Municipal de Gestão do Património Cultural, por exemplo —, terá apenas de aguardar que a Divisão Municipal de Receita emita as devidas taxas para poder levantar a licença. Durante a obra, é certo e sabido, terá a boa companhia dos fiscais da Divisão Municipal de Fiscalização de Obras Particulares, que, por sua vez, está afecta ao Departamento Municipal de Fiscalização, que, por força da sua missão, tem implicação direta sobre as questões urbanísticas. Voltando atrás, será precisamente com este departamento que o cidadão deverá interagir se pretender apresentar queixa sobre obras ilegais do vizinho.
Este périplo pela máquina da administração local é necessariamente simplificado. Na verdade, muitos outros departamentos municipais podem ser chamados ao barulho. Mas não só: para além da orgânica interna da câmara, existem ainda entidades empresariais municipais cuja acção é também do domínio urbanístico, como a Porto Vivo SRU. Por norma, os cidadãos têm a orientação de um técnico por si contratado que, em princípio, conhecerá os procedimentos ou até mesmo os técnicos desses organismos, mas o cidadão, no fundo, nunca compreenderá o que lhe está a acontecer. Ficará desconcertado quando se aperceber que, para além da Câmara Municipal, terá ainda de recorrer, conforme a situação, a uma miríade de entidades externas que também participam no processo de licenciamento urbanístico, tais como a CCDR, a APA, a ANEPC, Águas do Porto ou entidades certificadoras dos projectos de especialidades.
Esta enumeração de entidades, de departamentos municipais, de normas e regulamentos serve para evidenciar o quão opaco e confuso pode parecer um processo de licenciamento a um cidadão desarmado de conhecimentos técnicos e jurídicos. Como se sabe, temos tendência a temer o desconhecido e a simplificar a complexidade, substituindo as razões técnicas, jurídicas ou meramente administrativas por razões de mais simples compreensão. Não percebendo os trâmites do processo, quando este não corre bem, preferimos atribuir a responsabilidade à incompetência ou, pior, aos sempre presentes interesses ocultos que favorecem uns em detrimento de outros. Não quer dizer que, em certas ocasiões, estes juízos não sejam certeiros, mas, na maior parte dos casos, pura e simplesmente não sabemos do que falamos, porque é impossível apreender a totalidade de todas as variáveis e contingências que atravessam qualquer operação urbanística. É impossível perceber com clareza os procedimentos e a cultura organizacional de cada instituição e a forma como esta organiza o fluxo processual. É impossível ter presente todos os antecedentes e condicionantes, e ninguém — absolutamente ninguém — conhece cada um dos artigos e alíneas da floresta de regulamentos e leis que, tal como na floresta real, todos os dias morrem uns e nascem outros. Devemos, portanto, ser compreensivos para com o cidadão que se sente frustrado por não conseguir compreender as subtilezas próprias da arte escolástica do licenciamento urbanístico.
Mesmo quem, por imperativo cívico, procure dialogar com a Câmara, participar nos momentos de discussão pública — como nos processos de revisão do PDM ou nos períodos de discussão pública de operações urbanísticas específicas, sejam UOPG, planos de pormenor, unidades de execução ou outras criaturas da mesma família zoológica —, questionar opções de planeamento e até apresentar propostas, depressa descobre que os mecanismos de participação pública são curtos e meramente formais.
O cidadão, ou a associação de cidadãos, entra quase sempre tarde e mal equipado neste circuito. Não domina a língua, não conhece os antecedentes, não sabe que parte da decisão ainda está verdadeiramente em aberto e não dispõe, salvo raras excepções, do apoio de arquitectos, juristas, especialistas em património, urbanistas ou outros intérpretes autorizados. Do outro lado, promotores, gabinetes técnicos e consultores conhecem a gramática do procedimento ou contratam quem a conheça.
Talvez fosse útil admitir que a publicidade formal dos processos não chega. Um edital não é uma explicação, uma planta técnica não é uma conversa, um prazo de discussão pública não é necessariamente uma oportunidade e uma resposta de improcedência não é exactamente um exercício de pedagogia democrática. Faltam mecanismos de mediação urbanística permanentes e compreensíveis: sínteses claras dos projectos relevantes, sessões públicas em fases ainda úteis, plataformas onde se perceba o estado dos processos sem precisar de iniciação prévia, respostas que expliquem em vez de apenas indeferirem e, sobretudo, uma figura de mediação — o provedor do urbanismo — que ajudasse a reduzir a distância entre administração, técnicos, promotores e cidadãos.
PARA QUE SERVE UM PROVEDOR DO URBANISMO?
A relação entre a administração pública e os cidadãos sustenta-se no conceito de justiça administrativa, entendida aqui não como a resolução de litígios nos tribunais, mas como a prática continuada baseada numarelação equilibrada, transparente e leal entre as instituições que administram a coisa comum e a sociedade. O pior que pode acontecer é reduzir a justiça administrativa a uma instância coerciva institucionalizada sob a forma de tribunal administrativo, porque, numa lógica de equilíbrio democrático, as instituições devem procurar relacionar-se com os cidadãos de uma forma justa e transparente, adoptando, de forma preventiva, regras e procedimentos que permitam a qualquer cidadão relacionar-se de forma informada com a administração. Neste contexto, as questões de urbanismo, pela sua complexidade e por serem potencialmente geradoras de conflitualidade e contestação cívica, mereceriam particular atenção por parte dos municípios. Advogo, por essa razão, que seria benéfico que as câmaras municipais em geral adotassem a figura institucional do Provedor do Urbanismo.
Alguns municípios, entre eles o Porto, de certa forma, já reconhecem esta necessidade ao criarem, por iniciativa própria, a figura do Provedor do Munícipe, por regra apresentado como um mediador entre os cidadãos e os órgãos/serviços municipais, podendo receber queixas, reclamações ou exposições sobre a actuação da autarquia. O ponto é que, dada a complexidade, a exigência e o grau de conflitualidade patente das matérias urbanísticas, seria pertinente nomear um provedor especializado. A questão urbana, nas suas múltiplas ramificações, é — e certamente nunca deixará de ser — uma das grandes questões da nossa democracia, que, atingindo agora a sua maturidade, não poderá deixar de explorar e aprofundar os mecanismos de participação democrática.
A figura do representante do povo, do ombudsman, do mediador entre a comunidade e a administração, tem raízes históricas nos países nórdicos, a partir de onde derivaram algumas experiências em várias cidades pelo mundo fora. Entre nós, se não estou em erro, tivemos apenas um breve ensaio, que teve o tempo de vida do primeiro mandato de Jorge Sampaio à frente da Câmara Municipal de Lisboa, no início dos anos 90. A designação então adoptada foi a de Provedor do Ambiente e da Qualidade de Vida Urbana da Cidade de Lisboa, com um campo de intervenção muito vasto, portanto. Segundo o relato disponível, a experiência foi um sucesso, não obstante a sabotagem interna ao trabalho do Provedor levada a cabo pelos próprios serviços e vereadores, que viram na escolha do Eng. Manuel da Costa Lobo, uma das referências na história do urbanismo português e possivelmente a pessoa, à época, com o perfil mais talhado possível para o cargo, um corpo estranho, senão mesmo uma ameaça à sua autoridade técnica, no caso dos serviços, e política, no caso dos vereadores. Não vale a pena esconder estas dificuldades, porque elas não deixarão de ocorrer no espírito daqueles que eventualmente venham a ponderar esta recomendação. O que importa é, a partir dessa experiência, aperfeiçoar o modelo.
Na minha proposta aqui apresentada, creio que seria mais útil e eficiente restringir o campo de acção do Provedor do Urbanismo às questões meramente urbanísticas. Eu sei que a formulação aqui utilizada levantará muitas interrogações, porque, de facto, é extremamente difícil fazer um corte tão fino, já que, no fundo, todas as questões parecem desembocar no urbanismo. É evidente que a limpeza urbana e o ruído, por exemplo, não são apartáveis das decisões urbanísticas. No entanto, creio que podem ficar de fora do âmbito de acção do Provedor do Urbanismo sem qualquer prejuízo, na medida em que, paralelamente, continuará a existir a figura do Provedor do Munícipe actualmente já existente. O objectivo é evitar a dispersão e a imobilização por excesso de competências.
O modelo de nomeação seria o de eleição, para um mandato de cinco anos, pela Assembleia Municipal, por indicação do Executivo, podendo este solicitar às associações do sector — urbanistas, geógrafos, Colégio de Arquitectos Urbanistas da OA, etc. — recomendações de nomes. Naturalmente, a função define à partida o perfil genérico do Provedor: independente, com formação académica adequada, conhecimento sobre o funcionamento da máquina administrativa, civicamente empenhado e com capacidade de diálogo.
A missão do Provedor do Urbanismo consistiria em:
• Representar e defender os interesses da comunidade;
• Escrutinar a ação do executivo e da administração;
• Cuidar da transparência e da justiça administrativa.
Neste quadro, é desejável que um provedor desempenhe a sua missão como mediador proactivo, não se deixando reduzir à condição de caixa de recepção de reclamações e de reencaminhamento destas para os respectivos serviços. Para assegurar a justiça administrativa, isto é, para garantir que os cidadãos são escutados e respeitados pela administração, é conveniente que o Provedor marque presença em reuniões técnicas dentro dos departamentos, que assista às reuniões de vereação e da Assembleia Municipal. E já agora, que esteja atento à rua e que se ponha à disposição das associações e cidadãos para participar, enquanto observador, nas assembleias e reuniões informais destes movimentos.
Trata-se de dar resposta, ou pelo menos ajudar a tentar encontrar uma resposta, não apenas aos problemas decorrentes da normal interação do cidadão com a administração nos processos de licenciamento urbanístico — problemas que, quando não obtêm resposta, inquinam a relação com os serviços e contribuem para a crescente desconfiança nas instituições —, mas também, sobretudo, às questões levantadas pelas operações de grande envergadura, pelo seu impacto na vida da comunidade e pela discussão das grandes opções ao nível do planeamento urbanístico. Revejo-me no modelo e na prática do Eng.º Manuel Costa Lobo que, perante as situações de grande complexidade, recomenda que, quando “as posições da Câmara Municipal e dos reclamantes não tendam para um processo de convergência”, que se abra um processo de mediação: “É neste campo que a presença do «Urbanista» pode ser de muita importância, já que pode ultrapassar uma mera posição de julgamento e de escolha da solução mais correcta entre as apresentadas pelas partes e passar para a outra via, deixando de procurar um compromisso, intermédio, e tentando encontrar a «3ª solução», que corresponde a inventar um cenário novo e uma proposta criativa capazes de anularem os efeitos negativos das alternativas em discussão.” Gostaria de ver o urbanismo no Porto a funcionar assim, de forma franca e aberta. Atravessamos uma época em que não nos podemos dar ao luxo de não fazer um esforço para aprofundar os mecanismos de participação pública e restaurar, ou pelo menos começar a restaurar, a confiança dos cidadãos nas instituições. Ainda por cima, temos tantos e tão bons nomes capazes de exercer o cargo de Provedor do Urbanismo que só por desinteresse político, por medo de abrir a máquina a um olhar exterior ou por simples apego à velha ideia de que a administração se explica a si própria, se compreenderá que não se avance para a sua concretização. A cidade agradeceria. Os cidadãos também. E, desconfio, até os próprios serviços acabariam por beneficiar de alguém que, sem lhes retirar competência nem autoridade, ajudasse a transformar conflito em mediação, suspeita em esclarecimento e participação pública em algo mais do que um prazo escondido no meio de um edital.